Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri in persona del
suo Presidente p.t., rappresentato e difeso dalla Avvocatura Generale
dello Stato, per la declaratoria di illegittimita' costituzionale
della Legge Regionale della Valle d'Aosta n. 5 del 25 febbraio 2013
(pubblicata nel BUR n. 11 del 12 marzo 2013) recante: Modificazioni
alla legge regionale 7 giugno 1999, n. 12 (Principi e direttive per
l'esercizio dell'attivita' commerciale).
Nella seduta del 18 aprile 2013 il Consiglio dei ministri, su
proposta del Presidente del Consiglio dei ministri, ha approvato la
determinazione di impugnare dinanzi alla Corte costituzionale la
legge della Regione Valle d'Aosta n. 5 del 25 febbraio 2013, recante:
Modificazioni alla legge regionale 7 giugno 1999, n. 12 (Principi e
direttive per l'esercizio dell'attivita' commerciale) come si
argomenta e si deduce qui di seguito.
D i r i t t o
La legge regionale su presenta diversi profili di illegittimita'
costituzionale.
Si premette che l'art. 3, comma 1, lettera a) dello Statuto
attribuisce alla Regione autonoma Valle d'Aosta potesta' legislativa
di integrazione e di attuazione delle leggi della Repubblica in
materia di commercio; il che, ai sensi del richiamato art. 2, deve
comunque esplicarsi nel rispetto della Costituzione e dei principi
dell'ordinamento giuridico della Repubblica, nonche' degli obblighi
Internazionali.
Inoltre, in applicazione della clausola di equiparazione di cui
all'art. 10 della legge Costituzionale n. 3 del 2001, ai sensi della
quale le disposizioni del nuovo Titolo V della Costituzione si
applicano anche alle Regioni ad autonomia speciale per le parti in
cui prevedono «forme di autonomia piu' ampie rispetto a quelle gia'
attribuite», alla Regione autonoma Valle d'Aosta deve ritenersi
attribuita la competenza residuale in materia di commercio in base
all'articolo 117, comma 4, della Costituzione.
La Corte costituzionale ha di recente chiarito, con la sent. n.
299/2012 che «dalla natura "trasversale" della competenza esclusiva
dello Stato in materia di tutela della concorrenza deriva che il
titolo competenziale delle Regioni a statuto speciale in materia di
commercio non e' idoneo ad impedire il pieno esercizio della suddetta
competenza statale e che la disciplina statale della concorrenza
costituisce un limite alla disciplina che le medesime Regioni possono
adottare in altre materie di loro competenza».
Cio' premesso, alcune norme della legge regionale in esame
risultano eccedere dalle competenze statutarie, in quanto invasive
della competenza legislativa in materia della tutela della
concorrenza che l'articolo 117 secondo comma, lettera e), della
Costituzione riserva in via esclusiva allo Stato.
In particolare:
1) L'art. 2 inserisce, dopo l'art. 1, comma 1, della legge
regionale n. 12/1999, il comma I-bis, ai sensi del quale l'apertura,
il trasferimento e ampliamento di sede di nuovi esercizi commerciali
non possono essere assoggettati ad alcun tipo di vincolo o
contingente numerico, salvo quando siano in contrasto con la
normativa in materia di «tutela della salute, dei lavoratori, dei
beni culturali, del territorio e dell'ambiente, ivi incluso
l'ambiente urbano, con particolare riferimento alla tutela e allo
sviluppo equilibrato dello spazio vitale urbano ... secondo quanto
stabilito dal piano territoriale paesistico della Valle d'Aosta
(PTP)».
Il medesimo articolo 2 inserisce, inoltre un articolo 1-bis della
legge regionale n. 12/1999 che attribuisce alla Giunta regionale,
sentite le associazioni delle imprese «esercenti il commercio
maggiormente rappresentative in ambito regionale», il compito di
individuare, sulla base di criteri oggettivi e trasparenti, gli
indirizzi per il conseguimento degli obiettivi di «equilibrio della
rete distributiva, in rapporto alle diverse categorie e alla
dimensione degli esercizi con particolare riguardo alle grandi
strutture di vendita, tenuto conto della specificita' dei singoli
territori e dell'interesse dei consumatori alla qualita', alla
varieta', all'accessibilita' e alla convenienza dell'offerta».
Le norme regionali descritte presentano degli elementi di
criticita' dal punto di vista concorrenziale. In particolare, il
nuovo art. 1-bis, e' suscettibile di reintrodurre surrettiziamente
limiti all'accesso ed all'esercizio di attivita' economiche nella
misura in cui orienta la determinazione degli indirizzi da parte
della Giunta Regionale a non meglio specificati «obiettivi di
equilibrio della rete distributiva» che dovranno tenere conto anche
dell'interesse dei consumatori alla qualita', varieta',
accessibilita' e convenienza dell'offerta.
La genericita' del criterio al quale la Giunta Regionale dovra'
orientare la definizione degli indirizzi generali, lascia a
quest'ultima una discrezionalita' troppo ampia, suscettibile di
tradursi nell'introduzione di vincoli quantitativi all'apertura di
esercizi commerciali, non giustificati da esigenze di tutela della
salute, dei lavoratori, dei beni culturali e del territorio,
richiamate dal comma I-bis dell'art. 1 della legge n. 12/1999.
Tale rischio appare ancor piu' fondato, in considerazione del
fatto che la Giunta Regionale definira' gli indirizzi generali
coinvolgendo le associazioni di imprese piu' rappresentative in
ambito regionale. La partecipazione delle associazioni di categorie
rappresentative, per definizione, di interessi tipici degli operatori
gia' presenti sul mercato - alla determinazione degli indirizzi
regionali per il conseguimento degli obiettivi di «equilibrio della
rete distributiva», determinerebbe quindi l'elaborazione di linee
guida suscettibili di ostacolare ingiustificatamente l'accesso di
nuovi operatori al mercato. La norma dunque presenta profili di
incostituzionalita', nei limiti in cui e' suscettibile di limitare
ingiustificatamente l'apertura di nuovi esercizi commerciali e di
medie e/o grandi strutture di vendita, in violazione dei principi di
tutela della concorrenza e del mercato e quindi in violazione
dell'articolo 117, secondo comma lettera e) della Costituzione.
Va osservato che la «tutela della concorrenza» e' una delle
materie di rilievo strategico nel sistema di riparto di competenze
tra Stato e Regioni. In tal senso si richiama la sentenza n. 14 del
2004 della Corte costituzionale con la quale si e' affermato che la
materia tutela della concorrenza «costituisce una delle leve della
politica economica statale e, pertanto, non puo' essere intesa
soltanto in senso statico, come garanzia di interventi di regolazione
e ripristino di un equilibrio perduto, ma anche in quell'accezione
dinamica, ben nota al diritto comunitario, che giustifica misure
pubbliche volte a ridurre squilibri, a favorire le condizioni di un
sufficiente sviluppo del mercato o ad instaurare assetti
concorrenziali».
2) L'articolo 3, sostituendo l'articolo 3 della l.r. n.
12/1999, in tema di requisiti di accesso e di esercizio delle
attivita' commerciali, prescrive, anche per l'esercizio
dell'attivita' commerciale relativa al settore merceologico
alimentare effettuata nei confronti di una cerchia determinata di
persone, il possesso di uno dei requisiti professionali di cui
all'articolo 71, comma 6, del d.lgs. n. 59/2010.
Al riguardo, si osserva che il sopra citato articolo 71 e' stato
recentemente modificato ad opera dell'articolo 8 del d.lgs. 6 agosto
2012, n. 147, recante disposizioni integrative e correttive del
d.lgs. n. 59/2010, adottato in attuazione della Direttiva 2006/123/CE
relativa ai servizi nel mercato interno.
La nuova formulazione dell'articolo ha comportato che per effetto
della soppressione della locuzione «anche se effettuate nei confronti
di una cerchia determinata di persone», non e' piu' obbligatorio il
possesso di uno dei requisiti professionali elencati alle lettere a),
b) e c) del comma 6 dell'art. 71, nel caso di attivita' di vendita di
prodotti alimentari e di somministrazione di alimenti e bevande,
effettuate non al pubblico ma nei confronti di una cerchia
determinata di soggetti.
Si tratta, con riferimento all'attivita' di vendita, di tutti i
casi in cui la vendita e' effettuata con modalita' o in spazi nei
quali l'accesso non e' consentito liberamente (Spacci interni).
Pertanto, anche la previsione di cui al comma 5 dell'articolo 3
della legge regionale in esame si pone in contrasto con il dettato
normativo nazionale preposto alla tutela della concorrenza,
configurando la violazione dell'articolo 117, secondo comma, lettera
e) della Costituzione.
3) L'articolo 4 inserisce l'articolo 3-bis) nella l.r. n.
12/1999 e disciplina gli orari di apertura e chiusura delle attivita'
di commercio al dettaglio, alla luce dell'intervenuta modifica
dell'articolo 3, comma 1, lettera d-bis, del decreto-legge 4 luglio
2006, n. 223, ad opera dell'articolo 31, del d.l. 6 dicembre 2011, n.
201, convertito dalla legge n. 214 del 22 dicembre 2011, con
esclusione delle attivita' commerciali su area pubblica.
Al riguardo, in un'ottica pro-concorrenziale e in applicazione di
criteri equitativi, anche in favore delle attivita' commerciali su
area pubblica e' applicabile il nuovo regime di cui all'articolo 31
sopra citato. Seppure l'esercizio dell'attivita' di commercio su aree
pubbliche e' strettamente conciata all'uso di una proprieta' pubblica
e rientra quindi nella potesta' dell'ente locale stabilire limiti e
modalita' di utilizzo, ai fini dell'applicazione delle norme di
liberalizzazione degli orari, eventuali limiti all'esercizio
temporale possono essere posti solo in applicazione e conformemente
ai principi di indirizzo espressamente richiamati dal comma 13
dell'articolo 28 del d. lgs n. 114/1998, come modificato dal comma 3
dell'articolo 70 del d.lgs n. 59/2010. Non risponde a detti criteri
porre limitazioni, ammissibili solo per esigenze di sostenibilita'
ambientale o sociale, e non quando esse risultino legate a verifiche
di natura economica o fondate sulla prova dell'esistenza di un
bisogno economico o sulla prova di una domanda di mercato.
Pertanto, la previsione in discorso, per la parte in cui esclude
dall'applicazione delle norme di liberalizzazione degli orari di
apertura e chiusura delle le attivita' commerciali, quelle su area
pubblica, si pone in contrasto con il dettato normativo nazionale
preposto alla tutela della concorrenza, configurando la violazione
dell'articolo 117, secondo corvina, lettera e) della Costituzione.
4) L'art. 7, nel sostituire integralmente l'art. 5 della
legge regionale n. 12/1999 rubricato «Medie e Grandi strutture di
vendita», introduce l'obbligo di ottenere un'autorizzazione per
l'apertura, il trasferimento di sede e l'ampliamento della superficie
di una media o grande struttura di vendita, nel rispetto «delle
determinazioni assunte nel piano regolatore generale comunale
urbanistico e paesaggistico (PRG) e degli indirizzi di cui
all'articolo 1-bis».
Il comma 4 del succitato articolo, infine, per i centri di
vendita con superficie superiore a 1.500 metri quadrati, subordina il
rilascio dell'autorizzazione al parere della struttura regionale
competente in materia di commercio, che attesta la conformita'
dell'attivita' oggetto della richiesta agli indirizzi di cui
all'articolo 1-bis, introdotto dall'articolo 2 della legge in esame,
sopra censurato.
Anche per questa norma si presentano quindi le medesime
criticita' evidenziate sub.1, considerato che la prescrizione e'
suscettibile di limitare ingiustificatamente l'apertura di nuovi
esercizi commerciali e di medie e/o grandi strutture di vendita, in
violazione dei principi di tutela della concorrenza e del mercato e
quindi in violazione dell'articolo 117, secondo comma lettera e)
della Costituzione.
5) L'articolo 11, poi, pone il divieto, nei centri storici,
di apertura e trasferimento di sede di grandi strutture commerciali.
Tale divieto, prescritto in via assoluta e riferito non solo
all'ipotesi di apertura, ma addirittura di trasferimento di sede,
risulta eccessivamente restrittivo e, quindi, anticoncorrenziale, in
violazione dell'articolo 117, secondo comma, lettera e) della
Costituzione.
In sostanza, si deve evidenziare, come tutte le disposizioni
della legge impugnata incidano sulla sfera della «tutela della
concorrenza», di competenza esclusiva dello Stato, come del resto
gia' affermato dalla Corte nella sentenza n. 150 del 2011, laddove e'
affermato che «La materia della "tutela della concorrenza", di cui
all'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., non ha solo un ambito
oggettivamente individuabile che attiene alle misure legislative di
tutela in senso proprio, quali ad esempio quelle che hanno ad oggetto
gli atti e i comportamenti delle imprese (che incidono negativamente
sull'assetto concorrenziale dei mercati e ne disciplinano le
modalita' di controllo), ma, dato il suo carattere "finalistico", ha
anche una portata piu' generale e trasversale, non preventivamente
delimitabile, che deve essere valutata in concreto al momento
dell'esercizio della potesta' legislativa sia dello Stato che delle
Regioni nelle materie di loro rispettiva competenza».
La conformita' dell'intervento statale al riparto costituzionale
delle competenze dipende strettamente dalla ragionevolezza delle
previsioni legislative, sicche', ove sia dimostrabile la congruita'
dello strumento utilizzato rispetto al fine di rendere attivi i
fattori determinanti dell'equilibrio economico in generale, la
competenza legislativa dello Stato di cui all'art. 117, secondo
comma, lettera e), Cost. non puo' essere negata.
Poiche', in materia di apertura degli esercizi pubblici di
vendita al dettaglio, la molteplicita' di discipline a livello locale
in materia non puo' che produrre distorsione del mercato, con
evidente danno per l'utenza, le profilate censure di legittimita'
costituzionale sotto il profilo del riparto di competenze legislative
tra Stato e Regioni devono trovare accoglimento.
6) L'articolo 18, infine, prevede che varie disposizioni
contenute nella medesima legge, comprese quelle che inaspriscono le
sanzioni amministrative conseguenti a violazioni, trovano
applicazione anche nel caso di procedimenti in corso alla data di
entrata in vigore della legge stessa.
Tale previsione, pertanto, si pone in contrasto con il principio
generale del tempus regit actum che, nel diritto sanzionatorio
amministrativo, comporta che la sanzione da irrogarsi sia quella
applicabile sulla base della norma vigente nel tempo in cui fu
commesso l'illecito, sia in ipotesi di previsione piu' sfavorevole
che favorevole, in cio' violando l'art. 25 e l'art. 117, comma 2
lettera I) della Costituzione con riferimento a quanto ribadito dalla
disposizione dell'art. 11 delle disposizione sulla legge in generale
(preleggi) anteposte al Codice civile, in base al quale la legge non
dispone che per l'avvenire.